Procedure autorizzative di impianti a biogas e ripartizione delle competenze Stato – Regioni nella sentenza della Corte costituzionale n. 69 del 2018

1.- L’oggetto del giudizio e il parametro invocato.

Con la sentenza 5 aprile 2018, n. 69, la Corte costituzionale è tornata ad occuparsi della ripartizione della competenza legislativa tra Stato e Regioni in materia di titoli autorizzativi di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile.

L’oggetto del giudizio incardinato dal Presidente del Consiglio dei Ministri riguarda una serie di norme contenute nell’art. 111 della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30, con cui la Regione ha inteso disciplinare le condizioni per l’autorizzazione di impianti di produzione di energia da biomassa, biogas, gas di discarica e di processi di depurazione.

In particolare, le censure dell’Avvocatura dello Stato si appuntano su tre gruppi di norme ricavabili dall’art. 111 della legge regionale. Innanzitutto, la difesa erariale impugna la previsione, in via generale e astratta (sia pur diversamente declinata a seconda della potenza dell’impianto), di distanze minime dalle residenze civili per la collocazione degli impianti. In secondo luogo, la disciplina regionale è censurata nella parte in cui pone vincoli di conformità pianificatoria alla localizzazione degli impianti (in particolare: la conformità alla rete ecologica, come individuata nei piani urbanistici, e alle indicazioni di tipo programmatico contenute nel piano energetico regionale). Da ultimo, si impugna la norma che, sino all’entrata in vigore delle Linee guida regionali per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, consente ai soli imprenditori agricoli la realizzazione in zona agricola degli impianti energetici in esame.

Tali norme, ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri, si porrebbero in contrasto con l’art. 117, comma 3, Cost., che riconduce alla competenza legislativa concorrente la “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, e, in particolare, con i princìpi fondamentali della materia contenuti nel d.lsg. n. 79 del 1999, nel d.lgs. n. 387 del 2003 e nel d.lgs. n. 28 del 2011, nonché nelle Linee guida approvate con il decreto interministeriale 10 settembre 2010 (“Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili”). Inoltre, la limitazione della possibilità di realizzare gli impianti in zona agricola ai soli imprenditori agricoli costituirebbe una discriminazione irragionevole e, quindi, una violazione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost.

2.- L’iter argomentativo della Corte: i princìpi fondamentali in materia di  produzione di energia da fonti rinnovabili.

Il giudice delle leggi riconduce le norme oggetto di censura alla disciplina delle procedure per l’autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, afferente, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, alla materia di competenza concorrente “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”. Spetta dunque al legislatore statale la definizione dei princìpi regolatori della materia, che devono trovare uniforme applicazione su tutto il territorio nazionale (sent. n. 99 del 2012).

La Corte costituzionale individua anzitutto nei dd.lgss. nn. 387 del 2003 e 28 del 2011 un vero e proprio “principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili” (sent. n. 69 del 2018). Tale principio, aveva già avuto modo di sottolineare la Corte nella sent. n. 267 del 2016, si concretizza nella previsione di un nesso funzionale tra esigenze di tutela ambientale che riguardano il reperimento di fonti energetiche alternative e coinvolgimento dell’iniziativa privata per la realizzazione di tale interesse di natura strategica.

La Corte sottolinea come i decreti legislativi citati abbiano dato a loro volta attuazione a una serie di direttive dell’Unione europea volte a sostenere lo sviluppo della produzione di energia rinnovabile (rispettivamente, le direttive 2001/77/CE e 2009/28/CE). Le norme ivi contenute, pertanto, vanno interpretate alla luce degli obiettivi della politica energetica dell’Unione europea, tra i quali spicca – appunto – la promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno.

La Corte costituzionale precisa poi che, stante la natura squisitamente tecnica del settore, i princìpi fondamentali della materia sono contenuti anche in atti di rango secondario e, in particolare, nelle Linee guida di cui al decreto interminiteriale 10 settembre 2010, che “rappresentano un corpo unico con la disposizione legislativa che li prevede e che ad essi affida il compito di individuare le specifiche tecniche che mal si conciliano con il contenuto di un atto legislativo e che necessitano di applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale” (sent. n. 69 del 2018 e, nello stesso senso, la già citata sent. n. 99 del 2012).

Si tratta, invero, di un punto ormai consolidato nella giurisprudenza costituzionale, che ha già avuto modo di chiarire che la vincolatività delle Linee guida nei confronti delle Regioni, giustificato in termini di rispetto del principio di leale collaborazione per via della loro adozione in sede di Conferenza unificata, deriva dal fatto che esse costituiscono necessaria integrazione delle previsioni contenute nell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 (sentt. nn. 275 del 2012 e 307 del 2013).

Del resto, nella giurisprudenza costituzionale si trovano numerosi esempi di norme contenute in leggi regionali dichiarate incostituzionali perché in contrasto con le Linee guida (cfr., ex multis, sentt. nn. 11, 13 e 199 del 2014).

Pertanto, dal punto di vista dell’individuazione della normativa statale di rango primario e secondario idonea a costituire parametro interposto di legittimità costituzionale, rilevante ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost., la pronuncia in esame si colloca saldamente nel solco della consolidata giurisprudenza della Corte.

3.- Segue: … e la loro applicazione al caso di specie.

L’applicazione dei princìpi fondamentali individuati con i criteri di cui sopra ha portato la Corte ad accogliere, sia pur non integralmente, le censure proposte dalla difesa erariale.

Quanto alla norma impositiva di distanze minime dalle residenze civili, la Corte ha agevolmente riscontrato il contrasto con l’art. 117, comma 3, Cost., in relazione ai princìpi fondamentali contenuti nell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 287 del 2003 e nei par. 1.2 e 1.7 delle Linee guida. Infatti, i princìpi fondamentali della materia impongono che il contemperamento tra il principio della massima diffusione di tali impianti con altre esigenze costituzionalmente rilevanti (quali sono quelle di tutela della salute, paesaggistico-ambientale e dell’assetto del territorio, invocate dalla difesa regionale) abbia “come luogo elettivo di composizione il procedimento amministrativo”. E’ nella sede procedimentale, infatti, che “può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela”, giacché quella sede “rende possibili l’emersione di tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonché la pubblicità e la trasparenza della loro valutazione”. Di qui l’illegittimità della norma regionale, nella misura in cui intende stabilire in via generale, senza istruttoria e in assenza di una valutazione in concreto dei luoghi, distanze minime per la localizzazione degli impianti non previste dalla disciplina statale.

Infondata, invece, è la seconda censura, in relazione alla subordinazione del rilascio del titolo autorizzativo degli impianti al rispetto delle prescrizioni contenute nella rete ecologica. Rileva sul punto la Corte che tale rispetto non contraddice la necessità che la decisione circa la localizzazione dell’impianto avvenga all’interno del procedimento amministrativo, ma, al contrario, costituisce specifica attuazione di tale modulo procedimentale. La rete ecologica, infatti, “è un rilevante strumento della politica dell’Unione europea per la conservazione della biodiversità”, che assume rilievo all’interno del procedimento autorizzativo pel tramite della valutazione di incidenza introdotta dal d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120 (sent. n. 69 del 2018). Ne deriva che il rinvio al necessario rispetto della rete ecologica contenuto nelle norme gravate si sostanzia nel riferimento proprio alla sede procedimentale, in cui, come si è visto, deve avvenire la valutazione in concreto degli interessi pubblici con cui interferisce la realizzazione dell’impianto.

Fondata, invece, è la censura in esame nella parte in cui riguarda il rispetto delle limitazioni di tipo programmatico contenute nel piano energetico regionale. Infatti, rileva la Corte, il par. 14.5 delle Linee guida esplicitamente esclude che il superamento di tali limitazioni o delle quote minime di incremento dell’energia elettrica da fonti rinnovabili possa precludere l’avvio e la conclusione favorevole del procedimento autorizzatorio.

Desta invece qualche perplessità la decisione di infondatezza pronunciata in relazione alla terza censura, avente ad oggetto la norma regionale che consente ai soli imprenditori agricoli la possibilità di costruire o ampliare gli impianti in questione in zone agricole. Sul punto, la Corte si limita a osservare che la norma costituirebbe un’eccezione alla sospensione delle autorizzazioni disposta in attesa dell’entrata in vigore delle linee guida regionale e, per questa ragione, esprimerebbe pur sempre un favor per le fonti rinnovabili. Inoltre, essa non potrebbe ritenersi irragionevolmente discriminatoria, in quanto la finalizzazione della produzione di energia all’attività agricola, che sarebbe implicita nella qualità del richiedente, costituirebbe un’adeguata giustificazione del diverso trattamento.

Questa soluzione non convince del tutto. Per un verso, infatti, la sola circostanza che la norma costituisca eccezione a una regola non parrebbe esimere la Corte dal verificare la legittimità delle condizioni poste dal legislatore regionale all’operatività della norma, in quanto ben potrebbe la Corte ritenere costituzionalmente necessaria l’estensione di tale eccezione a una più ampia categoria di destinatari. In secondo luogo, non sembra corretto ricavare dal requisito soggettivo del richiedente (l’essere imprenditore agricolo) la necessaria finalizzazione della produzione di energia alla sola attività agricola. Infatti, per un verso, nulla impedirebbe all’imprenditore agricolo di utilizzare l’energia prodotta (anche) per finalità diverse da quelle dell’attività agricola. Per l’altro, anche soggetti diversi dall’imprenditore agricolo potrebbero produrre e destinare l’energia prodotta all’attività agricola, magari attraverso la stipula di appositi accordi contrattuali con soggetti che esercitano tale attività. La norma regionale, pertanto, non appare esente dai vizi di irragionevolezza e di contrasto con l’art. 117, comma 3, Cost. che le erano stati imputati dalla difesa erariale.

Non è da escludere, del resto, che la Corte possa trovarsi nel futuro a dover nuovamente interrogarsi sulla legittimità costituzionale della norma in sede di giudizio di legittimità in via incidentale, nell’ambito del quale i parametri invocati potrebbero altresì essere arricchiti del richiamo all’art. 41 Cost., stante le ripercussioni della norma sulla libertà di iniziativa economica di coloro che, non essendo imprenditori agricoli, non potrebbero oggi richiedere l’autorizzazione alla costruzione e all’ampliamento degli impianti in esame in zone agricole.

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