Il Decreto Legge 13/2017 e il nuovo sistema di riconoscimento della protezione internazionale: un passo avanti e tre indietro

Dallo scorso 18 febbraio è in vigore il Decreto Legge 13/2017 (il “Decreto”), recante “Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale”.

Già dalla rubrica si comprende come sia la volontà di accelerare i procedimenti in materia di protezione internazionale, oltre alla necessità di stabilire misure più efficaci per il contrasto dell’immigrazione illegale, a muovere la penna del legislatore.

Per perseguire i suddetti fini, il Decreto interviene in maniera decisa sugli aspetti procedurali del riconoscimento della protezione internazionale in Italia, quasi rivoluzionando il sistema giurisdizionale posto a tutela dei richiedenti asilo nel nostro Paese.

Non più procedimento sommario di cognizione (art. 702-bis c.p.c.), dunque, ma rito camerale (art. 737 c.p.c., giudice monocratico) affidato alla cognizione esclusiva di apposite Sezioni specializzate, con previsione della facoltatività dell’audizione orale del ricorrente e abolizione dell’appello (rectius, del reclamo) avverso il decreto che respinge o accoglie il ricorso del richiedente asilo.

Dunque il Decreto istituisce, all’art. 1, Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Ue presso i Tribunali ordinari di Bari, Bologna, Brescia, Cagliari, Catania, Catanzaro, Firenze, Lecce, Milano, Palermo, Roma, Napoli, Torino e Venezia, ripartendo la competenza territoriale delle stesse su base prevalentemente regionale (art. 4).

Assai rilevanti le novità procedurali: il Legislatore ripensa il procedimento delineato dall’art. 19 del D. Lgs. 150/2011, abbandonando il rito sommario di cognizione e optando – art. 6 del Decreto, che modifica il D. Lgs. 25/2008 – per il rito camerale disciplinato dall’art. 737 c.p.c..

Le modalità di introduzione del contenzioso non variano: il richiedente asilo che intenda impugnare un provvedimento amministrativo di diniego della protezione internazionale è tenuto a presentare il proprio ricorso entro trenta giorni – sotto pena di inammissibilità – dalla notificazione del suddetto provvedimento (termine esteso a sessanta giorni qualora il ricorrente risieda all’estero). Il ricorso, oggi come ieri, sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento di diniego, salvo alcune limitate eccezioni. Il ricorso è poi notificato, a cura della Cancelleria, al Ministero degli Interni (che può presentare note difensive entro venti giorni) e trasmesso al Pubblico Ministero (che, entro venti giorni, può stendere le proprie conclusioni). Il ricorrente potrà depositare un’ulteriore memoria difensiva entro venti giorni dalla scadenza del termine assegnato al Ministero degli Interni.

A questo punto, il Giudice potrà decidere il ricorso basandosi integralmente sul contraddittorio cartolare così declinato, potendo egli procedere all’audizione del ricorrente, in via meramente facoltativa, qualora:

  1. visionata la videoregistrazione dell’audizione del ricorrente presso la Commissione Territoriale egli ritenga necessario disporre l’audizione del ricorrente;
  2. ritenga indispensabile richiedere chiarimenti alle parti;
  3. disponga una consulenza tecnica ovvero, anche d’ufficio, l’assunzione di mezzi di prova;
  4. l’impugnazione si fondi su elementi non dedotti nel corso della procedura amministrativa di primo grado.

Il decreto con il quale il Giudice definisce il procedimento (entro quattro mesi dall’introduzione del ricorso) non è reclamabile (art. 6, comma 13, del Decreto). Dunque si elimina del tutto l’appello (rimane salvo per il richiedente il diritto di ricorrere per cassazione entro trenta giorni dalla comunicazione del decreto).

Un passo in avanti e tre indietro, dunque, quantomeno nella prospettiva di chi scrive.

Il passo in avanti è rappresentato dall’istituzione delle Sezioni specializzate, che dovrebbero riuscire a razionalizzare il carico di lavoro degli Uffici Giudiziari relativamente a un settore che comporta un aggravio rilevante dei ruoli (come si legge nella relazione illustrativa al Decreto, le domande di protezione internazionale presentate nel 2016 sono state 123.600, con un aumento del 47,20% rispetto all’anno precedente). Inoltre, le specifiche competenze delle quali dovranno essere dotati i magistrati delle istituende Sezioni dovrebbe garantire un innalzamento della qualità delle decisioni rese in materia.

Grandi però sono le perplessità in ordine ai seguenti aspetti.

Il primo riguarda la scelta del rito camerale in luogo del sommario di cognizione. Appare infatti criticabile il sacrificare sull’altare della celerità del procedimento – tutta da dimostrare – l’eliminazione (ancorché facoltativa) dell’udienza di comparizione personale del ricorrente, che rappresentava, nel sistema precedente, momento centrale e imprescindibile della cognizione.

In uno con il secondo degli aspetti maggiormente criticabili del Decreto, vale a dire l’eliminazione dell’appello, l’eliminazione dell’udienza di comparizione comporta una compressione forse oltre il limite della legittimità costituzionale del diritto al giusto processo, peraltro in una materia riguardante diritti fondamentali della persona, garantiti anche allo straniero sia dalla Costituzione (art. 10, comma 3), sia dal Sistema europeo comune di asilo (delineato in gran parte dalla direttiva 2011/95/Ue, c.d. “direttiva qualifiche” e dalla direttiva 2013/32/ Ue, c.d. “direttiva procedure”).

Sotto questo profilo è utile ricordare che, con una recentissima ordinanza (10.1.2017, n. 395), la Corte di Cassazione ha statuito che il principio di pubblicità dell’udienza è di rilevanza costituzionale − in quanto connaturato ad un ordinamento democratico e previsto, tra gli altri strumenti internazionali, dall’art. 6 Cedu − e che tale principio può essere derogato nel giudizio di cassazione, in ragione della conformazione complessiva del procedimento, a fronte della pubblicità del giudizio assicurata in prima o seconda istanza (pubblicità che, come abbiamo visto, in materia di protezione internazionale non è più assicurata).

La potenziale eliminazione dell’udienza di comparizione personale presta il fianco a numerose critiche anche sul piano della rispondenza ai principi di diritto comunitario già affermati dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, seppur soltanto con riferimento alla fase amministrativa del procedimento (C-560/14, 9 febbraio 2017).

L’eliminazione del grado di appello, poi, fa sì che il Tribunale in composizione monocratica sarà l’unico giudice ad avere cognizione (una cognizione, come si è visto, assai limitata) dei fatti sui quali si fonda la domanda di protezione internazionale, esponendo, tra l’altro, il sistema ad un aumento rilevante di ricorsi per cassazione che, ancorché in massima parte destinati al rigetto, andranno a gravare sulla Suprema Corte e a incidere negativamente sui progetti di rilancio dell’efficienza della stessa, cui il Legislatore ha recentemente dedicato la Legge 197/16.

L’ultima delle critiche riguarda il tempismo del Legislatore, il quale ha varato tale imponente riforma in un momento in cui l’intera direttiva procedure (2013/32/ Ue) rischia di essere riscritta da capo. È noto infatti che già pende di fronte al Parlamento europeo e al Consiglio la proposta di regolamento COM (2016) 467 del 13 luglio 2016, che, qualora approvata, comporterà l’abrogazione della direttiva procedure o, in ogni caso, importanti modifiche alla stessa, con chiare ripercussioni anche sul sistema giurisdizionale interno agli Stati membri in materia di riconoscimento della protezione internazionale.

La Corte di Giustizia dell’Unione europea da tempo ritiene siano due i principi cardine che devono sorreggere la materia: l’effettività del ricorso e la capacità del Giudice di avere una piena cognizione del diritto controverso. La disciplina portata dal Decreto rischia di comprimere, se non di compromettere, entrambi i principi. Insomma, il dichiarato obiettivo della speditezza (che in ogni caso non sembra possa essere assicurato dall’attuale sistema) pare insufficiente a giustificare una così stringente limitazione di diritti fondamentali della persona.

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